Di Marco Destro

La caduta della Repubblica di Venezia nel 1797 non rappresentò soltanto il tramonto di un’esperienza statuale secolare, ma segnò soprattutto l’avvio di una fase di profondo rinnovamento giuridico nei territori veneti.

L’occupazione francese e l’istituzione dei Governi centrali locali introdussero un linguaggio politico e normativo nuovo, fondato sui principi della Rivoluzione francese, da misurare anche nella concreta disciplina dei rapporti tra il cittadino e potere pubblico.

In questo quadro si colloca il decreto del 20 ottobre 1797, emanato dal Governo centrale del Padovano, Polesine di Rovigo e d’Adria, che disciplinava per la prima volta le azioni civili dei cittadini contro lo Stato.

Si tratta di un testo dotato di una forte carica innovativa, poiché interviene su uno dei nodi più sensibili dell’ordinamento, ovvero la possibilità di sottoporre lo Stato al giudizio del giudice ordinario.

Il precedente modello veneziano di sovranità

Per comprendere la portata del decreto del 1797 è necessario richiamare, sia pure per brevi cenni, il sistema previgente della Repubblica di Venezia.

In tale ordinamento non esisteva il principio di parità processuale tra Stato e cittadino.

La Repubblica non era concepita come soggetto di diritto parificato ai privati, bensì come ente sovrano, titolare di una posizione giuridica di stampo assolutistico.

Le controversie che coinvolgevano interessi pubblici, beni demaniali, imposizioni fiscali o atti dell’amministrazione venivano sottratte alla cognizione dei tribunali ordinari. Esse erano affidate a collegi amministrativi (solo formalmente denominati magistrature) e pertanto risolte all’interno dell’apparato di governo.

Il cittadino non disponeva, in senso moderno, di una vera azione di giustizia contro lo Stato, ma al più di rimedi interni, quali petizioni o suppliche.

In questo contesto, l’idea che il Governo potesse essere chiamato in giudizio secondo i metodi ordinari e dinanzi a un giudice terzo era aborrita, inconcepibile con la struttura dell’ordinamento veneziano, fondato su una rigida distinzione tra sfera della sovranità e sfera dei rapporti privati.

Il decreto del 20 ottobre 1797

Il decreto del Governo centrale si apriva con una serie di “considerando” con un chiaro valore programmatico.

Il Governo affermava che era suo dovere non solo preservare i diritti della Nazione verso i cittadini, ma anche proteggere la libertà dei cittadini “nel pieno esercizio dei loro diritti verso la Nazione”. In materia civile, il decreto proclamò esplicitamente che il Governo deve trovarsi “alla medesima condizione de’ privati”.

Questa affermazione segna un cambio di paradigma, ove lo Stato non è più un’entità sovraordinata e irresponsabile, ma un soggetto che, nei rapporti civili, accetta di essere giudicato secondo le stesse regole applicabili ai cittadini.

Il contenuto normativo del decreto è altrettanto chiaro.

Fu introdotto il libero esercizio delle azioni civili anche avverso lo Stato dinanzi ai tribunali civili competenti, sia in primo grado, sia in appello.

La rappresentanza processuale del Governo venne affidata al Cancelliere Nazionale, il quale era formalmente il legale rappresentante che sarebbe stato chiamato in causa. Questi aveva l’obbligo d’informare tempestivamente il Governo della citazione in giudizio. Sarebbe spettata poi al Governo la nomina di uno o più Avvocati per sostenere le proprie ragioni, remunerati secondo i casi; nasceva così la moderna Avvocatura di Stato.

Si trattò di una disciplina essenziale ma completa, che configurò il Governo come parte processuale, dotata di rappresentanza, difesa tecnica e soggetta al rischio della soccombenza.

La rottura con l’ordinamento veneziano

Il confronto con il sistema veneziano mette in luce la portata innovativa del decreto sotto almeno tre profili.

Per la prima volta venne affermato in modo esplicito il principio di uguaglianza delle parti nel processo civile, anche se una di esse è lo Stato. Questa uguaglianza non era solo formale, ma si traduceva nella sottoposizione dello Stato al giudizio di primo grado e di appello.

Altresì, il conflitto tra cittadino e potere pubblico venne sottratto alla sfera politico-amministrativa e condotto per la prima volta all’ambito della giurisdizione. Il giudice civile diventava l’arbitro del rapporto, segnando un passaggio decisivo verso la concezione moderna dello Stato di diritto.

Infine, il Governo non giudicò mai più sé stesso, ma prese a difendersi tramite un procuratore e degli Avvocati nominati. Questa scelta implicò una personificazione giuridica dello Stato, che abbandonò il piano della sovranità indistinta e assunse quello di parte nel processo.

Pur rientrando nella categoria delle riforme pre-codicistiche e dal carattere sperimentale, il decreto costituì un passaggio fondamentale nella storia della responsabilità dello Stato e della giustizia amministrata secondo diritto.

Segnò il superamento della sovranità irresponsabile dello Stato, non più grande Moloch, anticipando principi che erano destinati a consolidarsi soltanto nel corso del XIX secolo.

In questo senso, il decreto del 20 ottobre merita di essere considerato non solo come un atto contingente del 1797, ma come una tappa significativa nel più ampio processo di costruzione dello Stato di diritto nell’Italia moderna.